关于西部通道深圳侧接线工程若干问题的法律意见
根据深圳市人民政府颁布的《深圳市人民政府法律顾问工作规则》第3条第1款的规定，深圳市人民政府法律顾问室根据法律、法规、规章和市政府有关部门提供的相关法律文件、资料，对西部通道深圳侧接线工程（以下简称接线工程）所涉及的有关问题进行了认真研究，现提出法律意见如下：
一、 关于接线工程由深圳市批准立项的问题
1、西部通道接线工程的立项和可行性研究阶段的各种文件均表明，西部通道工程建设范围只包括深圳湾公路大桥和一线口岸，不包括接线工程。接线工程不属于国家立项项目，由深圳市批准立项是得到国家有关部门认可的。
1996年深圳市原计划局在上报国家有关部门的《深港西部通道（深圳湾公路大桥）项目建议书》中申报的拟建项目建设规模只包括深圳湾公路大桥和一线口岸，并提出："深圳侧接线和一线口岸生活区作为市政配套工程，与主体工程同步建成"；1996年11月13日交通部交函计[1996]513号文《关于深港西部通道（深圳湾公路大桥）项目建议书审查意见的函》明确提出："大桥接线工程的建设，不纳入本建设项目"；原国家计委计交能[1997]2617号文《印发国家计委关于审批深港西部通道（深圳湾大桥）项目建议书的请示的通知》明确，西部通道（深圳湾公路大桥）项目包括深圳湾大桥和一线口岸，也没有将接线工程纳入审批范围内。
2002年深圳市上报的《深港西部通道（深圳湾大桥）工程可行性研究报告》的"建设规模"中提出"深圳湾公路大桥和一线口岸（监管区）为深港西部通道工程的主体工程。深圳侧接线和一线口岸（生活服务区）为市政配套工程，与深港西部通道工程同步施行"；2002年5月交通部召开《深港西部通道工程可行性研究报告》评审会，《评审意见》明确项目主体工程包括深圳湾公路大桥、车道转换立交以及一线口岸监管区三部分；2002年12月12日原国家计委计基础（2002）2709《印发国家计委关于审批深港西部通道（深圳湾公路大桥）可行性研究报告的请示的通知》明确"需内地（深圳）负责建设内容包括深圳湾公路大桥（深圳侧）、左右车道转换立交以及一线口岸（深圳监管区）"，仍未包括接线工程。
鉴于接线工程是作为西部通道的市政配套工程，我市有些部门和媒体为了使人们对西部通道有一个整体了解，在一些宣传资料中将西部通道表述为由深圳湾大桥、一线口岸和接线工程三部分组成。但实际上深圳湾大桥和口岸与接线工程在审批权限、投资建设和管理的主体等方面均有很大不同。从法律属性上讲，前两者属于国家项目，后者属于深圳市项目。因此，接线工程由深圳市批准立项，不存在"肢解"西部通道项目或规避有关立项审批法律的问题。
2、国务院《批转国家计委〈关于改进计划体制的若干暂行规定〉的通知》（1984年10月）规定："非生产性建设项目，凡资金、能源、材料、设备能自行解决的，原则上由各部或各省、自治区、直辖市自行审批"。原国家计委计基（1979）725号文《关于补充、修订部分基本建设项目大中型划分标准的通知》第3条规定："城市的排水、污水处理、道路……，不作为大中型项目"。原国家计委1983年2月颁布的《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》第10条规定："大中型建设项目的可行性研究报告，由各主管部、各省、市、自治区或各全国性专业公司预审，报国家计委审批，……。小型项目的可行性研究报告，按隶属关系由各省、市、自治区或各全国性专业公司审批"。
接线工程作为深圳市城市道路和西部通道的市政配套工程，属于非生产性建设项目，也不属于大中型项目，按照上述国家规定，应当由省一级审批。深圳市作为国务院批准的计划单列市，具有相当于省一级的经济管理权限。因此，由深圳市对接线工程进行立项审批符合国家相关规定，并非越权审批。
二、关于接线工程可行性研究报告审批前征求公众意见形式的问题
根据有关法律法规的规定，政府投资项目在立项和可行性研究阶段应当征求公众意见，但法律法规没有对征求公众意见的具体方式作强制性、排他性规定。因此，采取听证会形式或采取公开听取民意的其他形式均符合有关法律规定。在接线工程的立项和可行性研究阶段，市政府有关部门曾经通过公众调查、座谈会等多种形式公开听取了民意，并根据社会公众的意见，多次对接线工程的建设方案进行修改和完善。因此，不能以未采用某种特定形式征求意见而认定为违反法律规定。
依照有关政府投资项目管理的有关规定，政府投资项目立项和可行性研究阶段应当进行咨询评估。市发改局在批准接线工程可行性研究报告前，于2002年12月20日委托深圳市政府投资项目评审中心召开了《工程可行性研究报告》评审会，进行了咨询评估，并依据专家评审意见，批复了接线工程的可行性研究报告。
三、关于接线工程在立项前编制环境影响报告书的问题
现行法律法规对建设项目应当在哪一个具体阶段进行环境影响评价未做出明确规定，但法律法规也没有禁止在立项前进行环境影响评价。为了更好地落实国家预防为主、防治结合的环境法基本原则，我市制定了《深圳经济特区环境保护条例》，在立法上对保护环境提出了更高的要求，并对环境影响评价的审批作了明确和具体的规定。该条例第20条第2款规定："政府有关行政部门应将环境保护部门的批准文件作为审批对环境有影响项目的必备条件"。根据该规定，立项前建设单位进行环境评价以及深圳市环保局批准环境影响评价报告书是符合特区法规规定的。
四、关于接线工程调整方案的环保审批程序的问题
根据2003年9月施行的《环境影响评价法》、1998年11月施行的国务院《建设项目环境保护管理条例》、1994年9月施行的《广东省建设项目环境保护管理条例》、1994年10月施行的《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》以及1994年12月施行的《深圳经济特区环境保护条例》的规定，对建设项目环保审批的法定程序是：
（1）建设单位委托有资质的环境影响评价单位编制环境影响评价报告；
（2）建设单位征求专家和公众意见；
（3）建设单位向环保部门报送环境影响评价报告及对专家和公众意见采纳或不采纳的说明；
（4）环保主管部门依法审批。
对接线工程方案调整的环保审批过程如下：
（1）2003年8月21日，建设单位委托深圳市环境科学研究所、中冶集团建筑研究总院编制环境影响报告书，其间征询了公众意见。
（2）2003年11月建设单位委托环境影响评价技术评估单位组织专家对方案调整的环境影响评价报告书进行评估；2003年11月18日该环境影响评价报告书通过专家评估。
（3）2003年11月20日，政府有关部门组织环境影响评价结果通报会，市有关单位负责人和居民代表参加了会议；此前征询了公众意见。
（4）2003年12月15日，建设单位向市环保局提交环境影响报告书和是否采纳公众意见的说明。
（5）2003年12月18日，市环保局以深环批函[2003]311号对方案调整的环境影响报告书作出审批决定。
上述过程符合法律法规有关建设项目环保审批程序的要求。
五、关于深圳市环保局对接线工程环境影响评价审批权限的问题
国务院《建设项目环境保护管理条例》第11条明确规定，除了该法规定的三种特殊情形外，其他一般的非跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目的环境影响评价的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。而按照《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》第4条规定，市环保部门负责审批"按规定须经市项目审批部门审批的项目"。西部通道项目虽然属于跨境的建设项目，但接线工程作为市政配套措施和深圳市城市道路，本身并不属于跨行政区域的建设项目。由于接线工程是由深圳市发展计划局审批立项的，按照上述国家和广东省的规定，接线工程的环境影响报告书应当属于深圳市环保局审批。
六、关于环境影响评价报告所依据的技术标准和规范的问题
按照国家规定，进行环境影响评价应当遵循和符合一定的标准。国家环保总局1999年4月颁布并施行的《环境标准管理办法》第20条规定："在下列活动中应执行国家环境基础标准或国家环境保护总局标准：……（六）进行生态和环境质量影响评价时，执行有关环境影响评价技术导则及规范"。
《环境影响评价技术导则》、《公路建设项目环境影响评价规范》和《公路环境保护设计规范》是国家环保总局、交通部根据《环境保护法》、《建设项目环境保护管理办法》、《交通建设项目环境保护管理办法》等制定的适用于建设项目进行环境影响评价的环境保护行业标准。因此，在进行建设项目环境影响评价时，环境影响评价单位、技术评估单位和环保审批部门应当遵循上述标准，这也是我国目前进行环境影响评价所通行的技术标准。
接线工程环境影响评价报告书的编制采用了国家规定的标准，且专家在评审和复审中均认为其"符合国家有关环境影响评价技术导则的要求"，其评价方法和技术正确，评价结论可信。
七、关于接线工程环境影响评价机构和人员资质的问题
根据国家环保总局1999年3月施行的《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》第4条的规定，持有乙级环境影响评价证书的单位可以承担地方各级环境保护部门负责审批的建设项目环境影响评价工作。接线工程属于深圳市环境保护部门审批项目，按照上述规定可以由具有乙级资质的环境影响评价机构进行环境影响评价。深圳市环境科学研究所于1990年4月经国家环保总局批准取得建设项目环境影响评价乙级资质，2002年5月取得甲级资质。因此，市环境科学研究所2002年4月具备承担进行接线工程环境影响评价的资质。
市环境科学研究所编制环境影响评价报告书的时间是2002年4月，参与环境影响评价的人员在1998年已持有国家环保总局开发监督司颁发的进行环境影响评价的上岗证。
八、关于深圳市环保局与深圳市环境科学研究所之间有无利益关系的问题
为接线工程编制环境影响报告书的市环境科学研究所属于深圳市财政差额拨款的单位，是独立承担民事责任的事业法人。市环保局仅为其业务主管部门，市环境科学研究所实行财务独立核算，其财务收支与市环保局无关，双方不存在《环境影响评价法》第19条规定的利益关系。省环保局粤环复[2005]5号《行政复议决定书》也确认上述单位之间不存在利益关系，没有违反《环境影响评价法》的相关规定。
九、关于环境影响评价报告评审专家组组成的问题
《环境影响评价法》第13条规定，参加环境影响评价报告技术评估的专家应当从专家库中随机抽取。但该条属于第二章"规划的环境影响评价"，它只是适用于规划的环境影响评价。该法对建设项目环境影响评价只规定了可以征求专家意见，而未对专家评估及专家的选定作任何规定。
我市在《环境影响评价法》施行前，为保证环境影响技术评估的公平与公正，已经将技术评估与环境保护行政审批相分离。虽然法律法规对于建设项目环境影响技术评估未作规定，但为了保证环境影响评价审批更加科学和公正，市环保局还是参照了《环境影响评价法》第13条关于规划环境影响评价的规定，对接线工程进行了环境影响技术评估，并从专家库中以随机抽取的方式组成专家组。专家组的成员包括北京大学、中山大学等单位权威专家，知识结构涵盖大气、噪声、环境影响评价等方面，完全符合专家组的产生和组成要求。
十、关于深圳湾大桥、接线工程和一线口岸交通量的问题
1、深圳湾大桥设计通行能力：1997年国家计委批复西部通道项目建议书时，批准了西部通道大桥按双向六车道标准建设（设计时速为100公里），2002年1月该标准得到香港政府的确认。2002年12月国家计委批复西部通道（深圳湾公路大桥）可行性研究报告，正式批准深圳湾公路大桥采用双向六车道标准建设（设计时速为100公里）。此后，设计单位按照《公路工程技术标准》计算出的大桥设计通行能力为7.2万辆/日（当量小客车）。
2、接线工程设计通行能力：由于接线工程是大桥的配套市政工程，按照与大桥相匹配的原则，2003年3月市计划局批准接线工程的建设标准同样为双向六车道高速公路，作为城市道路，其设计时速为80公里。按照《公路工程技术标准》的相同标准计算出的接线工程设计通行能力为7.8万辆/日（当量小客车）（因为接线工程行车速度低于大桥行车速度，车距会缩短，实际车流量反而略有增加），换算成自然车（绝对值）为3.636万辆/日。
3、一线口岸建设规模：经深港双方多次协商达成共识，考虑到口岸需要进行查验，通关能力较弱等因素，口岸的设计通关能力应大于大桥设计通行能力，最终确定口岸设计查验能力为小客车1.4万辆/日，大客车0.15万辆/日，货车4.32万辆/日，合计5.8万辆/日。
以上数据得到国家有关部门的确认，具有科学依据和法律依据，这些数据在总体上是相互一致和衔接的。
十一、关于接线工程项目立项、环境影响评价过程中公众参与的问题
根据有关法律法规规定，政府投资建设项目在立项和环境影响评价等阶段应当征求有关单位、专家和公众的意见。在接线工程的立项和环保审批过程中，市政府有关部门以多种形式征求了公众意见，鼓励广大市民积极参与，组织的活动主要有：
（1）1998年西部通道环境影响评价时，评价单位已经在东滨路等城市建成区进行了公众调查，并于1998年3月6日由南山区政府主持召开了公众参与座谈会，征询了东滨路住宅区等小区居民代表的意见；
（2）2002年9月市交通局和西通办举办"深港西部通道技术方案汇报会"活动，邀请国内知名专家和30名市民代表，共同听取方案汇报，实地考察西部通道路线走向，并进行了座谈；
（3）接线工程方案几次调整都是在征求公众意见的基础上进行的；
（4）2002年在进行接线工程环境影响评价时，环境影响评价单位进行了公众调查；
（5）2003年接线项目设计方案进行调整时，环境影响评价单位再一次进行了公众调查；
（6）2003年下半年建设单位组织居民代表专程到香港考察有关高速公路和隧道交通情况；
（7）在批复调整方案的环境影响评价报告书前，市政府有关部门于2003年11月20日专门组织召开环境影响评估结果通报会，征求了居民代表意见，会上环保局和建设单位、设计单位就已采纳的公众意见向居民代表作了说明，对于未采纳的公众意见，也向公众作了说明和解释。
十二、关于接线工程中体现以人为本理念的问题
接线工程的确立充分体现了以人为本的理念，将维护群众利益放在了第一位，在充分听取了沿线居民和市人大南山区代表团代表等社会各方面意见的基础上，建设方案几经修改，使工程对周边环境和沿线居民的影响降到最低。
接线工程设计方案经过多次修改和优化，从最初的高架桥方案变更为半敞开下沉式道路组合方案，最终确定为全封闭下沉式道路组合方案。
高架桥方案和半敞开下沉式道路组合方案尽管具有工程难度小、造价低的优点，但对沿线噪音和景观影响较大；全封闭下沉式道路组合方案尽管施工难度大、造价高（工程投资从最初的7.8亿元增加到21.8亿元），但对沿线噪音和景观影响小。从保护环境、提高广大市民生活质量的角度出发，在综合考虑了各种因素后，市政府最终决定采用全封闭下沉式道路组合方案。
综上，我室认为，接线工程的立项、环境影响评价以及我市各行政主管部门行使的相关审批权限、程序等均符合法律规定。
深圳市人民政府法律顾问室
二○○年五月八日
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